Территориальная основа местного самоуправления

Первая норма в ч.1 ст.131 определяет общие параметры территориальных основ местного самоуправления: "Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Ч.2 ст.131 говорит об изменении границ муниципальных территорий с учетом мнения населения. Отсюда следует: в отличие от структуры органов местного самоуправления, установление границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, проводится не самостоятельно населением соответствующих территорий, а органами государственной власти субъектов Федерации.

5.4.1. Принципы определения границ муниципальных образований

Конституция не устанавливает жесткие рамки территориальных пределов осуществления местного самоуправления. Первая норма в ч.1 ст.131 говорит лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление. Правда, Закон 1995 г., в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции, допускает возможность ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях, но лишь федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.2 ст.12). Во-вторых, за основу территориальных пределов Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде, прежде всего, городских и сельских поселений. Это означает, что территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

В Конституции отсутствует исчерпывающий перечень территориальных уровней местного самоуправления: оно может осуществляться наряду с городскими и сельскими поселениями и "на других территориях". В п.1 ст.12 Закона 1995 г. в числе территорий муниципальных образований называются города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы). Но в той же статье Закона говорится о возможности установления территорий других муниципальных образований.

Системно-логическое толкование норм ст.131 Конституции в сочетании с п.1 ст.12 Закона 1995 г. объясняет, что применяемое в контексте местного самоуправления понятие "территории" не совпадает с понятием "поселения". Первое является по своему содержанию более широким: "другие территории" могут означать и названные Конституцией и Законом 1995 г. разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. С другой стороны, речь может идти и о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т.п.). Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда "привязано" к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Поэтому можно сделать вывод, что в основе формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.

В случае, когда фактором, определяющим границы территории муниципального образования, является муниципальная собственность на землю, возникает впечатление о распространении полномочий местного самоуправления по чисто территориальному принципу. Согласно Конституции местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, что включает в себя социально-демографические и экономические особенности в некоторых регионах страны. Например, ст.4 Закона Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 27 декабря 1995 г. прямо оговаривает право коренных малочисленных народов Севера на самоуправление в границах территорий не только проживания, но и хозяйственной деятельности. Это может быть охотничья территория, территория оленеводческого хозяйства и т.п.

В данном случае полномочия местного самоуправления, распространяющиеся на территорию, не являющуюся территорией поселения, но объединяющую земли, находящиеся в муниципальной собственности, суть правомочия муниципальной собственности или полномочия по управлению объектами этой собственности. Однако в границах муниципального образования могут быть земли, находящиеся не только в муниципальной собственности. Полномочия местного самоуправления, с одной стороны, распространяются на всех, кто проживает или даже находится на территории муниципального образования; с другой – это полномочия, действующие почти исключительно в сфере муниципальной собственности (включая сюда местные налоги и бюджет) и в общественных местах, где осуществляется охрана общественного порядка (в других местах осуществляются государственно-властные полномочия по охране правопорядка или общественной безопасности). Так что основным понятием, объясняющим, кто участвует в местном самоуправлении и на кого оно распространяется, является понятие “поселение”, а не “территория”. Местное самоуправление – это организованное решение вопросов местного значения совместно проживающими людьми (естественно, на территории их проживания), а не власть, организация которой отделена от гражданского общества.

5.4.2. Порядок признания территории муниципальным образованием

Прежде всего здесь возникает вопрос, по чьей инициативе территория (в том числе объединяющая несколько поселений) может быть признана самостоятельной самоуправленческой единицей (муниципальным образованием). По аналогии с установленным в Законе 1995 г. (ст.13) порядком решения территориальных вопросов при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, следует признать, что инициатива может исходить: от самого населения, проживающего на соответствующей территории; от органов местного самоуправления, если они уже сформированы на данной территории или на отдельных ее частях; от органов государственной власти субъектов Федерации. Последний вариант является наиболее типичным для признания в качестве муниципальных образований территорий, объединяющих несколько поселений.

Что касается решения о признании территории муниципальным образованием, то логическое толкование первой нормы ч.1 ст.131 с учетом второй нормы в контексте ч.2 ст.131, позволяет сделать вывод: таким правом обладает не население, проживающее, например, на территории нескольких поселений, а органы государственной власти субъекта Федерации. Территориальная структура местного самоуправления и границы отдельных территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, определяются законами субъектов Федерации. Но законодатель не может произвольно, не опираясь на волеизъявление населения в той или иной форме, определять, что является муниципальным образованием (это подчеркнуто в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева по так называемому “удмуртскому делу”)[310].

Полномочия субъектов Федерации по определению территориальных основ местного самоуправления подтверждены Конституционным Судом РФ в рамках Постановления по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 24 января 1997 г. На основании обстоятельств "удмуртского дела" Конституционный Суд пришел к выводу, что из федеративной природы государственности России в том виде как она закреплена в Конституции, вытекает, что в ведении Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов Федерации – их территориальное устройство. При этом к вопросам территориального устройства субъекта Федерации относится и определение уровня, на котором создаются муниципальные образования. По мнению Конституционного Суда, он "может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации".

Но эти особенности не отменяют требование ст.12 Закона 1995 г. о том, что при определении территориальной основы местного самоуправления население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Между тем присвоение полномочий самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации позволило отдельным субъектам РФ на законодательном уровне отождествлять муниципальные и административно-территориальные образования, установив, что местное самоуправление осуществляется лишь в пределах существующих административно-территориальных единиц (например, ст.1 и ст.4 Закона Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" от 25 апреля 1996 г.). Тем более несовместимо с ч.1 ст.131 Конституции такое положение, когда субъекты Федерации препятствуют созданию муниципальных образований в сельских поселениях, устанавливая, что "в сельских районах единым муниципальным образованием является район" (п.2 ст.5 Областного закона "О местном самоуправлении в Ростовской области").

5.4.3. Изменение границ муниципальных образований

В ч.2 ст.131 за­кре­п­ля­ет­ся прин­цип из­ме­не­ния гра­ниц тер­ри­то­рий му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний ис­клю­чи­тель­но с уче­том мне­ния на­се­ле­ния со­от­вет­ст­вую­щих тер­ри­то­рий. Соответственно ч.2 ст.13 Закона 1995 г. тре­бует установления субъ­ек­тами Федерации законодательных га­ран­тий уче­та мне­ния на­се­ле­ния при ре­ше­нии во­про­сов из­ме­не­ния гра­ниц тер­ри­то­рий, в ко­то­рых осу­ще­ст­в­ля­ет­ся ме­ст­ное са­мо­управ­ле­ние. Учи­ты­вая, что тер­ри­то­рии му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний ча­ще все­го сов­па­да­ют с ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-тер­ри­то­ри­аль­ным де­ле­ни­ем, тре­бо­ва­ния этих нор­м рас­про­стра­ня­ют­ся, как пра­ви­ло, и на по­ря­док из­ме­не­ния гра­ниц ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-тер­ри­то­ри­аль­ных еди­ниц.

Ч.2 ст.131 устанавливает коллективное право лишь на уча­стие в ре­ше­нии вопроса, ко­гда на­се­ле­ни­ем вы­ска­зы­ва­ет­ся мне­ние по по­во­ду це­ле­со­об­раз­но­сти или не­це­ле­со­об­раз­но­сти из­ме­не­ния гра­ниц со­от­вет­ст­вую­щих тер­ри­то­рий, а государственные ор­га­ны при­ни­ма­ют ре­ше­ние. Вместе с тем, при решении во­про­сов, затрагивающих положение избранных населением органов местного самоуправления, мо­жет быть не­об­хо­дим и ме­ст­ный ре­фе­рен­дум[311]. Так, Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд в сво­ем по­ста­нов­ле­нии по "уд­мурт­ско­му де­лу" кон­ста­ти­ро­вал не­кон­сти­ту­ци­он­ность дей­ст­вий по уп­разд­не­нию му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний на уров­не рай­онов и го­ро­дов рес­пуб­ли­кан­ско­го под­чи­не­ния (вклю­чая дос­роч­ное пре­кра­ще­ние пол­но­мо­чий из­бран­ных на­се­ле­ни­ем ор­га­нов са­мо­управ­ле­ния) на том ос­но­ва­нии, что они бы­ли осу­ще­ст­в­ле­ны без уче­та мне­ния на­се­ле­ния. Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд по­ста­но­вил, что "Наи­бо­лее аде­к­ват­ной фор­мой уче­та мне­ния на­се­ле­ния при та­ких об­стоя­тель­ст­вах (ко­гда ре­ша­ет­ся во­прос о пре­кра­ще­нии пол­но­мо­чий из­бран­ных на­се­ле­ни­ем пу­тем все­об­ще­го пря­мо­го го­ло­со­ва­ния ор­га­нов са­мо­управ­ле­ния – Н.Б.) яв­ля­ет­ся ре­фе­рен­дум". Тем са­мым Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд ори­ен­ти­ро­вал на не­об­хо­ди­мость при­ме­не­ния прин­ци­па аде­к­ват­но­сти, при­мер­ной рав­но­цен­но­сти фор­мы уче­та мне­ния на­се­ле­ния при ре­ше­нии во­про­сов, вы­те­каю­щих из ч.2 ст.131 Кон­сти­ту­ции, ра­не­е при­ме­нен­ным фор­мам уча­стия гра­ж­дан в соз­да­нии му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния и его ор­га­нов.

Но это не тре­бо­ва­ние им­пе­ра­тив­но­го ха­рак­те­ра – как явствует из после­дую­щего текста По­ста­нов­ле­ния Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да. Пы­та­ясь най­ти ком­про­мисс (ха­рак­тер­ный для по­ста­нов­ле­ния по "уд­мурт­ско­му де­лу" в це­лом, что не от­ве­ча­ет ин­те­ре­сам ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния), Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд как бы "смяг­ча­ет" им же про­воз­гла­шен­ный прин­цип аде­к­ват­но­сти ука­за­ни­ем на те об­стоя­тель­ст­ва, ко­то­рые мо­гут ис­клю­чить его. В ча­ст­но­сти, от­ме­ча­ет­ся, что по во­про­су об уп­разд­не­нии му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния и пре­кра­ще­нии пол­но­мо­чий вы­бор­ных ор­га­нов ре­фе­рен­дум дол­жен быть про­ве­ден лишь по тре­бо­ва­нию на­се­ле­ния. Ес­ли же тре­бо­ва­ние не за­яв­ля­ет­ся, то, по мне­нию Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да, по со­от­вет­ст­вую­щим во­про­сам дос­та­точ­но ре­ше­ния вы­бор­ных ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Та­кой под­ход в прин­ци­пе со­от­вет­ст­ву­ет за­ло­жен­ной в ч.2 ст.131 Кон­сти­ту­ции идее суб­си­ди­ар­но­сти мне­ния на­се­ле­ния. Оно не яв­ля­ет­ся обя­за­тель­ным для пред­ста­ви­тель­ных ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции. Прав­да, рас­хо­ж­де­ния ме­ж­ду мне­ни­ем на­се­ле­ния и пред­ла­гае­мым ре­ше­ни­ем ор­га­на го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти долж­ны быть мо­ти­ви­ро­ва­ны и до­ве­де­ны до све­де­ния на­се­ле­ния еще до при­ня­тия окон­ча­тель­но­го ре­ше­ния.